De aanpak van een dialoog

de aanpak van een dialoogOverheden willen regelmatig met burger een dialoog aan gaan over allerlei onderwerpen. Het rijk worstelt vaak met het vormgeven van de interactie omdat de afstand tot burgers groot is. Dit nummer van Platform, een publicatiereeks van de RVD, gaat in op praktijklessen, voert discussie over dilemma’s en geeft een afwegingskader. Met Harold van Biemen een praktische handreiking voor de aanpak van een dialoog geschreven.

Als je het doet, doe het dan goed

Een handreiking voor de aanpak van dialoog

door Monique Neyzen en Harold van Biemen

Dialoog draait om direct contact tussen overheid en burgers. Het is een tweegesprek om zicht te krijgen op beleving, voorkeuren en alternatieven. Maar wanneer kies je voor een dialoogaanpak, en wanneer niet? Hoe maak je de afweging? En hoe pak je de dialoog vervolgens aan? Een handreiking voor beleidsmedewerkers en communicatieadviseurs.

Wie zijn oor goed te luisteren legt, vindt onder de noemer ‘direct contact’ vandaag de dag veel activiteit bij de Haagse departementen. Nog niet altijd als dialoog herkenbaar, maar wel steeds meer en steeds beter voorbereide pogingen om rechtstreeks in contact te komen met burgers. Via onder meer keukentafelgesprekken, internetdebatten, focusgroepen en publieksonderzoeken wordt gezocht naar manieren om het verloren contact met de burger te herstellen. Het lijkt er op dat er eindelijk een begin is gemaakt met de door Jacques Wallage zo gewenste (permanente) publieke dialoog. Maar gaat het altijd wel om een échte dialoog? In dit artikel gaan we op zoek het antwoord op de vraag naar hoe je in de praktijk de afweging maakt voor het voeren van een échte dialoog. En welke stappen je vervolgens neemt om een dialoog aan te pakken.

Dezelfde methodieken, dezelfde vragen

Vraagt ‘dialoog’ nu om een radicaal andere aanpak en werkmethoden? In eerste instantie lijkt het daar niet op. De Haagse departementen zijn de laatste jaren steeds meer bezig om de ‘buitenwereld binnen te halen’, en de externe omgeving te betrekken bij het beleid. Meestal gebeurt dit overleg en afstemming met intermediaire of uitvoeringsinstanties. Of via onderzoek. Het rijk heeft veel minder dan gemeenten direct contact met burgers.
Maar de laatste jaren zijn er nieuwe ontwikkelingen. Door de toenemende complexiteit en afhankelijkheden in vraagstukken is er (noodgedwongen) meer aandacht bij bestuurders en politici voor het betrekken van burgers bij beleidsprocessen. Diverse staatscommissies benadrukken, vanuit een verschillend perspectief, het belang van een vroegtijdige betrokkenheid van burgers bij het ontwikkelen van beleid (commissie-Wallage en recent de commissie-Elverding, die bepleitte belanghebbenden al in de verkenningsfase te betrekken om besluitvorming over infrastructuurprojecten te versnellen).

De afstand tussen vertegenwoordigende organisaties van burgers en hun achterban lijkt te groeien; er zijn steeds meer ‘ongebonden’ stakeholders actief in het publieke domein. De burger komt als dominante actor steeds pregnanter in beeld en neemt soms zelf initiatief tot contact. Er komt steeds meer kennis en ervaring met het direct betrekken van burgers bij beleid en het vorm geven van dialoog. Vooral bij lokale overheden, maar ook bij het rijk (met programma’s als ‘Beleid met Burgers’ en ‘Vernieuwing van de Inspraak’).
Gedreven door deze ontwikkelingen, zoekt de overheid actief aansluiting bij de agenda van die burger, en onderzoekt de mogelijkheid om plannen en uitvoering te koppelen aan waarden die volgens hen belangrijk zijn.

Na bijna 15 jaar ervaring blijkt dat het instrumentarium van de omgevingsgerichte beleidsmaker vrijwel ongewijzigd is. Er zijn tal van goede handreikingen met werkvormen, die nog steeds bruikbaar zijn (zie kader). Ook blijkt dat we bij het rechtstreeks contact maken met burgers tegen dezelfde vraagstukken aanlopen als toen. Bijvoorbeeld het vaststellen van de mogelijke beïnvloedingsruimte, het politieke/bestuurlijke/ambtelijke commitment inschatten, de bereidheid bij deelnemers peilen, de meerwaarde van een (arbeidsintensieve en tijdrovende) interactieve aanpak bepalen en de organisatorische randvoorwaarden in kaart brengen. En is helderheid over de bandbreedte van de dialoog, en terugkoppeling over wat er gebeurt met de bijdrage van burgers, nodig. En, met stip op één, nog steeds blijkt ‘managen van verwachtingen’ lastig.

Maak een bewuste keuze voor dialoog

Er zijn genoeg voorbeelden van overheden die het land in zijn gegaan om te luisteren naar de burger. Zorgvuldig voorbereid, en met veel aandacht uitgevoerd. Maar niet in alle gevallen is vooraf scherp geformuleerd wat er met de opbrengst gebeurt. Of is achteraf duidelijk gemaakt waarom de uitkomst niet is gebruikt. De media zullen het dan als misplaatste PR bestempelen en de burger voelt zich terecht niet serieus genomen. Dialoog is in verschillende beleidsfasen mogelijk, van probleemverkenning, agendering of beleidsformulering tot besluitvorming en beleidsuitvoering. Maar start geen dialoog zonder vooraf goed te overwegen wat deze aanpak teweeg brengt. Alleen als aan een aantal criteria is voldaan, kan een dialoog succesvol verlopen.

Wat zijn de criteria voor een succesvolle dialoog? Wij onderscheiden twee soorten criteria:

Criteria vanuit het perspectief van de burger zelf
Is er überhaupt behoefte aan een dialoog (raakt het onderwerp de burger?), is de burger bereid nú een dialoog met de overheid aan te gaan (’timing’), sluit de overheid aan bij initiatieven en de agenda van de burger, heeft de burger voldoende kennis als gesprekspartner, wat is de meerwaarde van een directe inbreng door de burger, en is deze input ook op een andere manier te geven?

afwegingsschema dialoog

Dialoog afwegingskader

Criteria vanuit het perspectief van de overheid
Is er ‘ruimte’ en commitment bij de overheid om de input van de burger echt te gebruiken in beleid of uitvoering, en te laten zien wat het de burger oplevert? Past het aangaan van een dialoog bij de stijl van besturen van een organisatie of minister? En hoe zit het met de randvoorwaarden, zoals de kwaliteit van de projectleider of praktische randvoorwaarden van tijd en geld.

Als we het perspectief van de burger toevoegen aan de vijf criteria van het bestaande Afwegingskader van de vakgroep Interactief Beleid van Logeion ontstaat een nieuw Dialoog afwegingskader. Het invullen van dit kader geeft inzicht of de noodzakelijke randvoorwaarden voor een dialoog aanwezig zijn. Het is nadrukkelijk geen invuloefening, maar een leidraad voor een gesprek tussen alle betrokkenen. Gezamenlijk bespreken vermindert de subjectiviteit van de antwoorden en geeft meer draagvlak voor de uiteindelijke keuze. Onze overtuiging is dat gebruik van dit kader bijdraagt aan het voorkomen van de keuze voor een dialoog op oneigenlijke argumenten. Ondoordacht een dialoog starten, betekent achteraf de averij repareren. Een goede afweging voor deze andere manier van werken, is essentieel.

Hoe pak je een dialoog aan?

Het is verleidelijk om een succesvolle aanpak uit het verleden van het ene departement te kopiëren naar de eigen beleidscontext. Maar elk beleidsvraagstuk vraagt maatwerk! Vaak verschilt de rol van burgers (en andere betrokken actoren) per beleidsonderwerp, of zelfs beleidsfase. Daarom presenteren we geen blauwdruk voor het opzetten van een dialoog, maar een generiek stappenschema, dat kan helpen de juiste afwegingen te maken. Deze stappen zetten opdrachtgever, projectleider en communicatieadviseur samen. Het kan zinnig zijn ook anderen te laten meedenken over een procesontwerp. Bijvoorbeeld een communicatieonderzoeker, een externe adviseur, politiek medewerker, iemand met veel dialoogervaring en kennis van groepsdynamica, een lid van de ambtelijke staf, woordvoerder, trainee of ‘jonge hond’. Dat geeft nieuwe invalshoeken.

Om de dialoog vorm te geven, doorloop je samen vier stappen (zie het PROCESSCHEMA). Bespreek in een werksessie hoe je de interactie met belangrijkste (burger) doelgroepen kan vorm geven. Daarvoor moet het doel van de dialoog helder zijn: waarom wil je de burger direct betrekken? Gaat het om inzicht in belangen of de agenda, een oplossing vinden of consensus, zicht op wensen, voorkeuren, ervaringen of de leefwereld? En maak de beïnvloedingsruimte expliciet en de rol van de burgers, zijn ze klankbord, adviseur of mede beleidsmaker?

Bij de processtappen (‘wybertjes’) gaat het altijd om eerst divergeren (brainstormen) en dan convergeren (clusteren en prioriteren). Iedere stap wordt afgesloten met een beslissing (bijvoorbeeld: wel of geen dialoog). De uitkomst van elke vorige stap is weer input voor de volgende. De mate van interactie kan per stap wisselen. Steeds is de output van de dialoog input voor het beleidsproces. Laat je inspireren door ervaringen van anderen en methoden in boeken en op websites. De volgende stappen geven houvast bij de zoektocht.

processchema aanpak van dialoog

processchema aanpak van dialoog

Stap 1: Voorbereidingsfase: Maak een zorgvuldige keuze voor dialoog
Een dialoog betekent een bewuste keuze voor een andere beleidsstijl. Maar, dat is niet altijd mogelijk of wenselijk, daarom is een goede afweging vooraf zo belangrijk. Begin met een korte probleemscan. Het voortouw ligt bij de projectleider met inbreng van de communicatieadviseur. Dit geeft zicht op het beleidsprobleem en beleidsdoel en maakt het gewenste procesdoel duidelijker, het geeft inzicht wie de belangrijkste burgers of andere actoren zijn, en hoe ze tegenover het vraagstuk staan. Maak, afhankelijk van het gewicht van het project een uitgebreidere analyse van de kansen en risico’s. Voor een goede inschatting is zowel beleidsinhoudelijke als communicatie inbreng van belang. Inhoudelijke kennis van beleidsmedewerkers èn van communicatiemensen die meer ‘vanuit de doelgroep denken’. Gebruik het Afwegingsschema als leidraad voor een gesprek over de randvoorwaarden. De communicatieadviseur adviseert over wel of geen dialoog. De projectleider en bestuurlijk verantwoordelijken beslissen. Leg het besluit met aandachtspunten uit de probleemscan vast. Ga naar stap 2 als men kiest voor een (beperkte) dialoog.

Stap 2: Verkenningsfase: Geef de dialoog vorm
Als wordt gekozen voor een dialoog kan de communicatieadviseur een werksessie organiseren om het proces vorm te geven. Ook kan de adviseur het maken van een actorenanalyse faciliteren, samen met beleid. Deel de relevante actoren (burgers en andere doelgroepen) in naar meeweten (informeren, geen dialoog), meedenken, meewerken en meebeslissen. Vaak is ook een belangenanalyse nodig. De mate waarin actoren worden betrokken en hun rol varieert veelal per beleidsfase.

Nodig voor de werksessie de direct betrokkenen uit (project, eventueel ook enkele vertegenwoordigers uit de doelgroep) en mensen met dialoog ervaring. Bespreek welk interactieniveau wenselijk en haalbaar is gezien de doelgroep, de problematiek, de doelstelling, de eigen organisatie en de situatie. Hoe je aandachtspunten uit de scan (stap 1) kan ondervangen. En ga na welke interactie werkvormen geschikt zijn (zie ook www.partcipatiewijzer.nl en www.participatieplaza.nl). Meestal gaat het om een combinatie van informatie ontsluiten (toegankelijk maken), input genereren met onderzoeksmethoden, bijeenkomsten organiseren voor directe uitwisseling (met losmakers en interactieve werkvormen), digitale ondersteuning van de discussie en informatie voor de terugkoppeling.

Krijg helder wat het doel van de dialoog is, wie de spelers zijn (actoren en hun rol), wat de spelregels zijn, en het speelveld (het kader, wat staat wel en niet ter discussie) en wat de mijlpalen en belangrijkste activiteiten zijn. Maak afspraken over de rollen van de betrokkenen (is de overheid trekker van het proces, facilitator van een initiatief van burgers, deel van een samenwerkingsverband, inhoudelijk expert, enz.). Toets dit bij de belangrijkste doelgroepen. Deze fase resulteert in een besluit over het kader van de dialoog en de procesaanpak.

Stap 3: Interactiefase: Voer de dialoog uit
In deze fase vindt de daadwerkelijke dialoog plaats in verschillende wyberstappen. Het beleid krijgt in een ‘levend’ proces steeds meer inhoud en richting door steeds te divergeren en te convergeren. ‘Verknoop’ de dialoog en het beleidsproces met elkaar. Het directe contact is essentieel, maar onderzoek kan voor een verbinding met de bredere doelgroep zorgen. IJk na elke wyber kort of de analyse uit de probleemscan nog klopt, of dat bijstelling nodig is. Soms verandert de omgeving van het project door politieke invloeden als verkiezingen of de rol van actoren, enz. Het is een iteratief proces met een regelmatige check op de juiste groepen, methoden en resultaten.

Stap 4: Afrondingsfase: Koppel terug en evalueer
Deze fase bestaat uit terugkoppeling van de resultaten, follow-up in het beleid en evaluatie van de dialoog om ervan te leren. Dus, de resultaten terugkoppelen of verantwoording afl eggen als de uitkomst niet wordt gebruikt, verankeren in beleidsinhoud en het tijdens de dialoog ontwikkelde netwerk onderhouden. Goede terugkoppeling is essentieel, zowel over de resultaten als over de besluitvorming naar aanleiding van het proces en de beleidsmatige follow-up. Hoe wordt de uitkomst in het beleid verankerd, in nieuwe beleidsvoorstellen, of de uitvoering enz.

Tijdens het proces is een netwerk ontwikkeld. Het is onzinnig en voor doelgroepen vervelend als elke dialoog weer opnieuw begint met het opbouwen van contacten. Benut deze contacten voor andere, aanverwante projecten. Of beter, werk aan structureel relatiebeheer.
Voor structurele inbedding is ook een overall visie nodig ‘wie je bij welke onderwerpen wilt betrekken’. Anders gaan de verschillende projecten elkaar beconcurreren qua aandacht van de doelgroep. Met de communicatiekalender kun je dan vastleggen op welke moment met welke doelgroepen wordt gesproken.

Belangrijke succesvoorwaarden

Wat is nodig voor een goede dialoog? Wij zien vier belangrijke succesfactoren, die het samen werken aan de hand van de stappenplannen aan een zinvolle dialoog kunnen bepalen.
Voldoende beïnvloedingsruimte
Is er genoeg beïnvloedingsruimte beschikbaar? Is die op voorhand niet of onvoldoende aanwezig, start dan geen dialoog.
Een goede projectleider
Voor een goede dialoog is een projectleider met durf en lef nodig, die zaken expliciet durft te maken en het leuk vindt ‘op weg’ te gaan zonder precies te weten waar hij aankomt. Die bereid is de eigen visie en standpunten ter discussie te stellen. En iemand die kan verbinden en een fl exibele, procesmatige opstelling heeft met gevoel voor verhoudingen en inzicht in netwerken en stakeholders.
Een passende bestuursstijl
Past een dialoogaanpak bij de bestuurder of organisatie?
Is dat het geval, dan vergroot dat ook de kans op succes.
Goede communicatie
Daarin zien we een uitdaging voor de communicatiediscipline, en tegelijkertijd een grote kans. Een goede dialoog stimuleert immers de integratie van communicatie in beleid. Als communicatieadviseur word je eerder betrokken: vroeg in het beleidsproces. De benodigde expertise sluit goed aan bij ander communicatiewerk. Maar om de kansen te kunnen benutten, zijn kritische communicatieadviseurs nodig, die willen investeren om hun rol als dialoogadviseur waar te maken.

Wij zien voor de communicatieadviseur de volgende taken:

  • Proces ontwerpen, werkvormen voor dialoog bedenken die passen bij de doelgroep, visualisatie, het plannen van interactie, het faciliteren van werksessies;
  • Onderzoek en dialoog: richtinggevende vragen in de dialoog brengen op basis van communicatieonderzoek, informatie ontsluiten, ontbrekende informatie inbrengen, verkeerde informatie corrigeren, het geluid van zwijgende massa in de dialoog inbrengen met behulp van onderzoek en de uitkomsten toetsen, dit vergroot de representativiteit van de dialoog;
  • Trainen, voorbereiden en coachen van ambtelijke deelnemers en politici aan de dialoog;
  • Het maken van omgevingsanalyse, belangenanalyse en kernboodschap faciliteren. Sturen op samenstelling van deelnemers aan dialoog (representatief ↔ selectief, heterogeen ↔ homogeen, allochtonen ↔ autochtonen, enz.);
  • Kritisch adviseren over het managen van verwachtingen, uitnodigen mogelijke deelnemers, doel van de dialoog, terugkoppeling naar deelnemers, afbreukrisico’s, enz. Dit vergroot de geloofwaardigheid;
  • Uitkomsten van verschillende discussies koppelen (intern verbinden), dialoog inbedden in de totale organisatie (van ad hoc naar structureel in corporate kader);
  • Evalueren van dialoogprojecten, intern verankeren van de expertise en trainen van collega’s.

Hulpmiddelen en ervaring benutten

Wanneer past dialoog? En als we voor dialoog kiezen, hoe pakken we het dan aan? Wij hebben communicatie- en beleidsmedewerkers willen helpen bij het beantwoorden van deze vragen, met een afwegingsschema voor de keuze voor dialoog, en een wyberstappenplan voor het opzetten van een dialoog. Er zijn allerlei hulpmiddelen om de fasen vorm te geven, zoals checklists, analysemethoden en werkvormen. Gebruik de kennis en ervaring van anderen binnen en buiten je eigen organisatie. Creatieve werkvormen horen bij een dialoog, dat stimuleert de interactie. Wie alles op een standaard manier aanpakt met dezelfde doelgroepen als altijd krijgt geen interessante dialoog, maar een voorspelbare uitkomst. En als je de sticker dialoog ten onrechte op een activiteit plakt, loop je enorm afbreukrisico. Zowel voor het proces, als voor de organisatie en zijn bewindspersoon. Dus, als je het doet, doe het dan goed.

Drs. (Harold) van Biemen is senior adviseur kennisdiensten bij de Academie voor Overheidscommunicatie. Drs. (Monique) Neyzen werkt als zelfstandig adviseur op het vlak van communicatie, strategie en proces (Neyzen Communicatie Advies & Management) met name voor de publieke sector.

Noot

  • 2008, Afwegingsschema dialoog, Harold van Biemen (RVD, Academie voor Overheidscommunicatie) en Monique Neyzen (Neyzen Communicatie Advies & Management). Dit afwegingsschema is een doorontwikkeling van het afwegingsschema IAB, dat is ontwikkeld door Monique Neyzen, Hellie van Hout, Margriet van de Poel en Jan Both van de VVO/BvC themagroep Interactief Beleid, nu Logeion.

Literatuur

  • De samenwerkende procesadviseurs van Verkeer en Waterstaat hebben een toolkit ontwikkeld voor interactieve processen: www.rws.nl/spijs/spa-toolkit/intro_spa_toolkit.htm. Hierin staat informatie over analysemethoden, de vormgeving van een proces en werkvormen.
  • Verschillende ministeries zoals VROM, VenW, LNV en SZW hebben ook veel dialoog ervaring. Het project ‘Beleid met burgers’ bij VROM heeft een ‘Praktische gids voor burgerparticipatie’ (te bestellen bij VROM). SZW heeft een praktische gids ‘Wat vinden burgers ervan? Doe-het-zelf-boek doelgroep consultatie’. http://www.perforum.nl/images/uploads/doe_het_zelf_consultatie.pdf
  • Op www.xpin.nl staat informatie met verwijzingen naar cases, omdat X-Pin is gestopt is, kan deze site uit de lucht gaan.
  • De beroepsvereniging Logeion heeft een themagroep Interactief Beleid, die kennis en ervaring ontsluit via een jaarlijkse netwerkdag, workshops, een werkboek interactieve werkvormen en een site: www.burgerparticipatie.info (met beschrijvingen van cases, stappenplannen, defi nities enz.).
  • Een ‘klassiek’ boek is ‘Interactieve beleidsvorming’ van I.M.A.M. Pröpper & D.A. Steenbeek’ met onder meer met de ‘participatieladder’.

Download “Platform 9 – De overheid in dialoog”, PDF document – 85 pagina’s – 1,6 MB
Brochure – 01-06-2008

Download “Dialoog afwegingskader”, PDF document – 1 pagina, 0,5 MB

Download “Processchema aanpak van dialoog”, PDF document – 1 pagina, 0,3 MB

Sharing is caring ...
Share on Facebook
Facebook
Tweet about this on Twitter
Twitter
Share on LinkedIn
Linkedin